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解局 | 梳理和剖析“十三五”城市生活垃圾焚烧处理工作

    2016年11月住房城乡建设部、国家发展改革委、国土资源部和环境保护部联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》,意见明确了“十三五”工作目标:将垃圾焚烧处理设施建设作为维护公共安全、推进生态文明建设、提高政府治理能力和加强城市规划建设管理工作的重点。到2017年底,建立符合我国国情的生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系。到2020年底,全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上,全部达到清洁焚烧标准。此目标的提出基于我国垃圾围城问题的严重性,是落实中央关于生态文明建设的重要举措;对城市生活垃圾焚烧的建设指明了方向。

    宏观解读

    一、垃圾围城问题日渐突出

    垃圾清运量巨大,且以卫生填埋为主。据统计2015年全国设市城市生活垃圾清运量为1.92亿吨,城市生活垃圾无害化处理量1.80亿吨。其中,卫生填埋处理量为1.15亿吨,占63.9%;焚烧处理量为0.61亿吨,占33.9%;其他处理方式占2.2%。全国生活垃圾焚烧处理设施无害化处理能力为21.6万吨/日,占总处理能力的32.3%。

    我国城镇化进程加快,需求缺口大。我国环卫整体水平与国民经济和城市建设的发展还有着很大的差距,十三五规划纲要提出,到2020年,内地常住人口城镇化率要达到60%,户籍人口城镇化率要达到45%左右。对照现在我国常住人口56.08%和户籍人口39.9%的城镇化率,要实现1亿人左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。不考虑垃圾分类等因素,到2020年因为城镇人口增加将导致城市每年新增垃圾处理量3000多万吨。

    现有垃圾填埋超负荷运行,垃圾填埋场选址困难。由于城市生活垃圾收集范围的扩大和垃圾产量的增加,往往导致城市填埋场进场垃圾超出设计日均填埋量并造成使用年限缩短。另一方面由于邻避效应,垃圾填埋场选址也日益困难。

    二、垃圾焚烧处理设施建设事关社会公众、生态环境和政府服务

    垃圾焚烧处理设施是利国利民、解决垃圾围城、保护生态文明的基础性设施,如果在垃圾焚烧处理设施的规划、环评、选址、建设等过程中宣传缺失、监管不到位往往引起群众误解,甚至群体事件。

    国务院2015年发布了《中共中央国务院关于加快生态文明建设意见》、《生态文明体制改革总体方案》,2016年发布了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》都强调了:建立政府、社区、企业和居民协调机制,通过分类投放收集、综合循环利用,促进垃圾减量化、资源化、无害化。加强垃圾处理设施建设,统筹城乡垃圾处理处置,大力解决垃圾围城问题。垃圾焚烧处理设施需要政府在规划阶段“着力提升城市环境质量,着力创新城市管理服务”,针对垃圾焚烧处理设施的选址进行综合比选,体现政府的服务功能。积极发展生态文明,坚持“绿水青山就是金山银山”理念,环境才是最大的资源,让能源资源得到永续利用。社会媒体需要做好垃圾焚烧科学知识和理念的宣传普及,使清洁焚烧的理念深入人心。社会公众在公众参与、建设运营过程中积极参与发挥监督作用。只有这样垃圾焚烧处理设施的建设才能有利于维护公共安全、推进生态文明建设、提高政府治理能力和城市规划建设管理工作。

    三、城市生活垃圾焚烧处理能力显著提升

近年来我国城市生活垃圾焚烧处理设施投入运行数量逐年增加,焚烧处理能力也有非常大的提高。

我国垃圾焚烧设施和处理能力历年统计数量

    虽然我国生活垃圾焚烧处理设施和处理能力逐年增加,但是随着生活垃圾产生量的增加和垃圾围城问题的日益严峻,垃圾焚烧处理设施的需求缺口还是非常巨大的。根据发展改革委、住房城乡建设部组织编制的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(征求意见稿)到2020年底,全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力占无害化处理总能力的50%以上,其中东部地区达到60%以上。近年我国对垃圾焚烧处理设施的投入逐年增加,垃圾焚烧处理设施数量也呈井喷趋势。

    四、生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系的建立和成熟

    生活垃圾清洁焚烧在我国已经有将近30多年的历史,垃圾焚烧处理技术装备日趋成熟,产业链条、骨干企业和建设运行管理模式逐步形成,相关的设计、建设、运行标准和评价体系也日趋成熟完善。近年来一些标准和规章制度相继实施:

    《生活垃圾焚烧厂评价标准》CJJ/T137-2010、生活垃圾焚烧厂安全性评价技术导则;

    2014年7月实施《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB18485-2014)

    2015年10月实施《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》(CJJ/T 212-2015)

    2015年9月,依据《生活垃圾流化床焚烧厂评价技术导则》(RISN-TG018-2015),住建部启动针对生活垃圾流化床焚烧厂的等级评定。

    下表为近年来关于生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系的标准规范等。

    五、垃圾处置实现清洁焚烧

    近年来一、二线城市垃圾焚烧处理设施大多执行欧盟烟气排放标准,烟气处理工艺赶超国际水平。渗沥液及污水处理工艺升级,部分工程已经“零排放”。

    垃圾焚烧处理设施已经从单纯的污染控制到蓝色垃圾焚烧(更严格的烟气排放指标、更显著的能源利用效率、更先进的资源综合利用、更透明的企业运行情况、更完善的公共服务设施),从最原始的垃圾焚烧处置厂发展到垃圾焚烧环保发电最后终将升级为垃圾处理生态智慧工厂。

    技术解读

    解读1:

    焚烧技术装备自主化 企业运行管理规范化

    1. 国内炉排技术装备发展阶段

    我国垃圾焚烧炉炉排技术主要经历了摸索阶段、技术引进阶段和自主研发阶段三个时期。早在自1985年深圳清水河垃圾焚烧发电厂建设以来,经过了长达十几年的摸索阶段,在此期间建成的一批焚烧厂均采用进口炉排炉。较早进入中国的有德国马丁公司、比利时西格斯公司等欧洲企业,随之日本三菱、日立造船、杰富意等日本公司也相继进入中国大陆市场。

    随着第一批焚烧厂运行一段时间后,国内对进口炉排炉技术已有一定了解,于是有一部分企业开始引进国外先进的炉排技术,并逐步对部分设备进行转化,实现部分设备国产化。通过引进国外焚烧技术实现国产化的厂家有上海环境、重庆三峰、光大环保、深能源、广环投、上海康恒、华光锅炉厂等众多国内知名厂家。

    近几年,垃圾焚烧厂在全国大规模兴建,更多企业加入到了焚烧炉技术转化的队伍。一方面,国外焚烧炉在中国使用过程中出现了无法适应国内垃圾特性等问题,另一方面,我国炉排制造技术正在逐步提高。部分企业在进口炉排的基础上,大胆创新,自主研发,生产出适用于我国生活垃圾的焚烧炉排,并能够实现整套焚烧系统的设计和制造。

    2. 骨干企业产业链形成,行业规范日趋完善

    目前,垃圾焚烧处理技术装备日趋成熟,产业链条、骨干企业和建设运行管理模式逐步形成,已成为城市生活垃圾处理的重要方式。国内垃圾焚烧行业的主要企业已具备既能够提供焚烧线核心设备的设计,还能够完成制造、销售、安装调试、维护保养等服务。这些企业与国外企业相比,不但具有生产和服务成本低,还具有服务响应迅速,后期备品备件采购方便等特色,而且,设备的性能和使用寿命与国外设备相比差别不是十分明显。

    此外,国内还出现一批集投资、建设、运营为一体的行业骨干企业,如:上海环境、重庆三峰、光大环保、中环保、深能源、广环投、上海康恒等等。这些企业通过近些年的项目积累,已具有丰富的投资和运行经验,成为行业内的骨干企业。与此同时,垃圾焚烧行业的相关法规和行业标准也相继出台,建设、运行、管理日趋完善。

    3. 核心设备自主化,行业监管严格化

    垃圾焚烧线核心设备的自主化以及行业监管不断地完善,为生活垃圾及时、安全处理提供保障。从垃圾焚烧装备的技术层面,已不存在技术瓶颈,实现了核心设备的自主生产。从对企业的监管层面,尽可能做到公众参与,第三方企业监管,确实保障焚烧厂安全、稳定、达标运行,为城市生活垃圾的无害化处理提供保障。

    解读2:合理确定补贴费用

    随着中国城市化的加速,城市人口大幅增加,城市垃圾量也急剧增多,当前,城市生活垃圾累积堆存量已达70亿吨,而全国垃圾年产量仍以每年8%-10%的速度增长,与GDP增速匹敌,预计截止到2020年,城市垃圾产量将达约3.23亿吨。垃圾焚烧发电是解决“垃圾围城”的重要方式之一。由于在实施垃圾焚烧发电项目前期投资金额大,故一般采取PPP/BOT方式进行,项目投资回收主要依靠上网发电收入及垃圾处理服务费补贴收入。近16年来,垃圾处理的政府补贴费用呈现大幅下跌状态(如下图)。

    随着垃圾焚烧处理技术的进步,垃圾特性显著提高,发电收入的增加是必然的,而工艺技术的更新换代,污染物排放标准的趋严,建设标准和功能需求的提高以及综合管理成本的增加也是行业大势所趋,但是当前行业价格呈现“断崖式”跌落的情形,与经济社会发展规律有所背离,未免让人担忧。2016年10月,中国住建部、发改委、国土资源部和环境保护部等四部委联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》,其中明确提到要“合理确定补贴费用”。

    合理确定补贴费用,垃圾处理服务费与项目投资、垃圾处理规模、建设标准、功能需求、运行成本、自有资金内部收益率及垃圾特性等密切相关,需要综合考量以上重要因素的影响。

    下面简要分析一下:

    (1)项目投资

    项目总投资是影响垃圾处理服务费的一个重要因素,总投资每增加1000万元,根据项目不同的处理规模,垃圾处理费会增加2-4元/吨。分析项目投资,首先应明确处理规模、建设期、建设水平、工艺设备配置、垃圾热值、分期建设、运营期限、余热利用方式等边界条件,并充分考虑烟气、渗滤液和灰渣的处理要求。只有保证合理的项目总投资,才能保证《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》中“选择先进适用技术、推进产业园区建设、严控工程建设质量”等“建设高标准清洁焚烧项目”的要求。

    (2)运行成本

    运行成本也是影响垃圾处理服务费的一个重要因素。垃圾焚烧项目的运行成本包括外购原材料、外购燃料及动力费、工资及福利费、修理费及其他费用等经营成本,以及固定资产折旧及无形资产摊销、财务费用等其他成本。一般由于处理规模及处理工艺的区别,垃圾焚烧项目经营成本在80-100元/吨;固定资产折旧及无形资产摊销根据国家税法的规定计算;财务费用则根据长期贷款金额及资金成本等计算。分析运行成本的合理性,要根据工艺设备配置、运行数据及残渣、飞灰及渗沥液的最终处置方式等进行客观评价。

    (3)预期收益

    垃圾处理服务费还和自有资金内部收益率有关,按照《建设项目经济评价方法与参数》,基准收益率可参照行业平均水平分析计取。根据相关机构测算,当自有资金内部收益率上升1%时,垃圾处理服务费将增加约15%;收益率下降1%时,服务费下降约14%。

    项目投资回收除依靠垃圾处理服务费补贴收入外,还依靠上网发电收入,因此垃圾处理服务费还和上网发电收入有关,上网发电收入则主要与垃圾焚烧热值有密切的联系,因此在分析垃圾服务费时,也需分析垃圾热值的合理性。

    垃圾处理服务费除了与以上主要因素有关外,还与营运管理水平、资金来源、企业利润等因素有关。因此,垃圾处理服务费用分析需按《建设项目经济评价方法与参数》进行,对项目投资、运行成本进行合理评价,基准收益率参照行业平均水平分析计取,并对垃圾热值进行合理预测。此外,在项目招标过程中,还需强化项目招评标办法的制定,防止不合理低价中标的情况。


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