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山东荣成市固废综合处理和应用产业园:用PPP模式建设的民生环保项目

    荣成市固废综合处理和应用产业园位于山东威海市荣成市郊区,是一个将废气、废渣、废水等多种形态的污染物进行集中、整体打包的综合性固废处理项目。荣成市政府于2015年6月发起该项目,通过竞争性磋商的方式,最终长青供热成为中标社会资本方。该项目包含15个子项目,其中3个存量项目和12个新建项目,存量项目采用TOT(移交—运营—再移交)模式,新建项目采用BOT(建设—运营—移交)模式,合作期共28年,总投资额约20亿元,其中存量资产约3.9亿元,新建项目资产16.1亿元。项目公司注册资本为4.2亿元。此后,荣成市固废综合处理和应用产业园交由长青供热的母公司威海昊阳集团具体执行。目前该项目已被山东省财政厅评选为省级示范项目,于2016年入围第三批国家级示范项目,并获得了财政给予的860万元奖金。

    在荣成市固废综合处理和应用产业园项目中,政府引入了第三方咨询公司,青岛习远房地产土地评估造价咨询有限公司全程参与,从前期识别论证、实施方案设计、招标采购及合同起草,到“物有所值”和“财政承受能力”评估,再到最终代表政府方面与社会资本方谈判,青岛习远没有落下一个环节。“由于青岛习远早年间参与了此项目中3个存量子项目的资产评估工作,所以这次以‘军师’的身份参与了整个项目。”习远咨询总经理宋文斐对《中国经济周刊》记者说。

财政部PPP示范项目

    与其他大多数PPP项目相比,荣成市固废综合处理和应用产业园的最大特点是子项目众多,共15个。昊阳集团副总裁王南告诉《中国经济周刊》记者:“固废处理是一个讲求集群效应的产业,最好是将全市所有的污染源都集中起来。”在王南看来,与其他飞灰、废水、固体废物以分散方式进行处理的城市相比,荣成是他所了解的第一个将所有形态的污染源整体打包处理的城市。“整体打包不会增加项目管理的难度,反而可以使各个项目共享公共设施,互相借力,产生协同作用。”

    《中国经济周刊》记者了解到,该项目的15个子项目分别为垃圾填埋场及产业园配套、生活垃圾焚烧发电、填埋场渗滤液处理、垃圾焚烧发电渗滤液处理、飞灰处理、炉渣处理、低温循环水供热站、沽河取水项目、固废处理与应用科普馆、餐厨垃圾处理、生活垃圾分拣中心,炉渣应用、天然气热电厂项目、清洁能源热源、污水源合同能源管理。其中原本由政府运营的生活垃圾卫生填埋场、垃圾焚烧发电渗滤液处理等三个存量项目被打包进此PPP项目,通过资产置换化解了政府10058万元的存量债务。

    子项目众多给第三方咨询机构的工作带来了一定难度。宋文斐对记者说:“财务模型要一个一个地测算,并且还要注意项目之间的协同效应,最终再打包。”由于15个子项目不是同期投入运营,目前只投入运营了7个,而回收却是在28年后同一时刻打包移交给政府,这又一次增加了财务模型的复杂程度。

    《中国经济周刊》记者实地走访了荣成市固废综合处理和应用产业园区,该园区目前有7个项目已投入运营,其余仍在建设中。据介绍,最早到2019年15个子项目将全部投入运营。记者日前进入生活垃圾焚烧发电厂,在近10层楼高的垃圾处理间看到,控制室内的工作人员通过摇杆和各种按钮操纵控制室外的巨型抓臂,不停地抓取运送固体垃圾。记者留意到,该处理间内没有任何垃圾产生的异味。“我们设置了气压装置,保证外部的气压大于内部的气压,使垃圾的异味不会逸出。”王南说。

    随后记者进入了位于同一栋建筑内的中控室,中控室内的工作人员24小时值班,与数十个监视器相连,对已投入运营的7个项目的每一个关键节点进行实时监控。在该建筑之外,是一片巨大的垃圾焚烧填埋场。王南介绍说,该填埋场按照2008年出台的最新标准进行建设,地上部分与地下部分严格分开,不会对地下水产生任何影响。换言之,今后这片土地若改作其他用途,也不会有任何生态上的影响。

    >> 社会资本与政府多次谈判

    在长青供热中标之后,政府方面与社会资本方就合同细节、财务模型和具体价格等问题进行了不下20轮的谈判,用时长达3个月,就国内所有PPP项目而言,这是一次较为艰苦的谈判。那么,双方一开始的分歧是什么,后来又是如何达成一致的?

    “主要是价格,还有政府付费的频率。”王南对《中国经济周刊》记者说,“对于企业来说,政府付费是按月执行,还是按季度执行,抑或按年度执行,对社会资本方在财务上的压力是完全不同的。”王南介绍,长青供热希望按月付费,而政府方面希望按年度付费,最终双方共同让步达成按季度付费的意见。

    造成谈判期较长的另一个原因是,PPP项目作为新兴事物,政府在具体操作上没有经验可循,只能“摸着石头过河”,因此,对有些问题相当谨慎。固废处理是一项事关民生的环保项目,荣成市的废固处理项目采用PPP模式,政府的本意是“薄本微利”,为社会资本方设定的利润空间是8%~9%,并且在合同上的法律风险、合作期满后移交时可能出现的一系列问题都要进行有针对性的设置。

    王南举例说,合同细则规定,政府为社会资本方支付28年合作期内的资产重置、设备更新等费用,在28年后移交时社会资本方必须要将设备修复到可正常使用的标准,且还要接受一系列严厉的问责和惩罚。“对此,我们在谈判中费了许多的周折,最终才在所有细节上达成一致。”王南对记者说。

    “进入这个与民生有关的工程,图的并不是一时之利。”王南坦言,“虽然这个项目是薄利的,但我们还是收获了对微利项目进行把控的能力,这种能力一旦在集团其他业务中得到复制,就不再是微利了。如果再做10个项目,每个项目保持8%~9%的利润,这就很可观。”

产业园区内的垃圾填埋场

产业园区中央控制室

    >> 政府只做“裁判员”,不做“运动员”

    社会上时常有个别地方供热效果不达标的报道,那么,引入PPP模式之后,由社会资本参与的项目公司,如何保证供热服务达标?

    “必须达标,合同明确规定政府按服务绩效付费,一旦出现问题马上启动问责机制。”宋文斐对记者说。昊阳集团此前领到了30万平方米的供热面积,以焚烧固体废料发热的方式提供,后又被“追加”了30多万平方米的面积,“目前我们负责超过60万平方米的供热任务,由使用者付费,用户都是企业,无任何投诉情况。”王南告诉记者,此前由政府全资拥有的国企进行供热服务时,负责监管的是环保部门,政府既当裁判员,又当运动员,难免投鼠忌器。但现在不同了,政府以裁判员的身份监督项目公司这一“运动员”,监管十分到位。“我们现在不敢有半点马虎。”王南说。

    规范化运营的另一点还体现在社会资本方对工程质量的重视。政府的付费是有定额的,厂房一旦损坏,社会资本方修复厂房所产生的额外成本花的就都是自己的钱,“于是我们不得不加强对施工单位的监督。另外,社会资本方的企业性质也决定了其将最大可能地减少成本,尽可能地在其他环节进行内部挖潜,降低消耗。”王南说。

    在荣成市财政局局长王云雷看来,公共服务和基础设施领域推广PPP项目有很多优势:减轻财政支出压力、推动各类资本互相融合、推动政府发展规划、服务监管和企业创新动力、管理效率的有机结合、推进投融资体制和财税体制改革创新、打破行业垄断和市场壁垒。据了解,荣成市对PPP模式十分热情, 2015年便出台了《关于推进政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》,并成立以市长任组长,分管副市长任副组长,财政、发改、建设、交通、环保、水利、教育、审计、物价等部门主要负责人为成员的PPP工作领导小组。为对各级官员普及PPP相关知识,荣成市财政局还成立了“PPP知识大讲堂”,聘请专业机构开展知识培训。

    “PPP模式的效果应该是长期的,面向未来的。5到10年之后,应该就会看到其对整个荣成环保事业的成效。”荣成市财政局的一位负责人对记者说。


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