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土壤修复:政策东风掀起万亿盛宴

    受制于权责不明、资金来源不足及盈利模式不清等诸多问题,长期以来,中国的土壤污染治理工作举步维艰。

    3月6日,农业部印发关于贯彻落实《土壤污染防治行动计划》的实施意见,要求切实加强农用地土壤污染防治,逐步改善土壤环境质量,保障农产品质量安全。

    自2016年5月“土十条”出台至今,中央政府先后颁布《环境保护税法》、《污染地块土壤环境管理办法》等多项法规,旨在推动土壤污染治理发展;最新两会工作报告提出,2017年将制定出台《土壤污染防治法》。

    有观点认为,伴随环保产业基金的建立以及各项法规的颁布落实,土壤修复市场空间有望进一步得到释放。

    万亿蓝海待开发

    根据《全国土壤污染状况调查公报》,中国污染地块分类包括重污染企业用地、工业废弃地、工业园区污染地块、固体废物集中处理处置场地、采油/采矿区和污染耕地等多种类型,大体可划分为城市污染场地、农村污染场地和采油/采矿场地三类。

    截至2014年,中国土壤总的超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%;土壤污染物以无机型(重金属污染)为主,有机型(有机污染物)次之,复合型污染比重较小,无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。

    在所有污染地块中,耕地土壤污染最为严重,点位超标率高达19.4%。数据统计显示,在占全国耕地总面积68%的13.86亿亩耕地样本中,受污染耕地的面积占比约为8%,其中重金属中、重度污染或超标的点位比例占2.5%,覆盖面积3488万亩,轻微、轻度污染或超标的点位比例占5.7%,覆盖面积7899万亩。

    根据民生证券测算,目前全国污染地块超过50万块,有待修复的土壤污染面积为3.83亿亩。其中,耕地污染面积约为1.5亿亩,占总耕地面积的8.3%。

    2016年5月28日,国务院印发《土壤污染防治行动计划》(下称“土十条”)。根据“土十条”制定的工作目标,到2020年,受污染耕地安全利用率达到90%左右,污染地块安全利用率达到90%以上;到2030年,受污染耕地安全利用率达到95%以上,污染地块安全利用率达到95%以上。具体而言,到2020年,中轻度污染耕地实现安全利用面积达到4000万亩,治理和修复面积达到1000万亩,退耕还林、还草面积力争达到2000万亩。

    由于土壤类型不同,污染土地的单位治理成本亦由130元/吨至3000元/吨不等,民生证券预计,目前中国耕地土壤污染修复投资需求超过3万亿元,矿区土壤污染和城市土壤污染投资需求分别约为2万亿元和1万亿元,土壤修复总市场空间超过6万亿元。

    兴业证券则预计,“十三五”期间,中国耕地土壤修复市场规模约为3960亿元,城市场地修复规模约为7600亿元(不考虑污水灌溉区),油矿区治理规模约为1700亿元,合计1.33万亿元。

    目前,国内土壤污染修复成本最低的植物修复法,每亩污染土地平均修复成本约为2万元。假设上述1000万亩均采用成本最低的植物修复法,“十三五”期间,土壤修复的市场规模仍在2000亿元以上。

    政策频出市场空间有望释放

    与土壤修复广阔市场空间相悖的是,2015年中国土壤修复合同签约额仅为21.28亿元,较2014年的12.74亿元增长67%,尽管增幅明显,但整体规模仍相对较小。

    市场普遍认为,由于法规制定的相对滞后,土壤修复行业一直存在的权责不明、资金来源不足、盈利模式不清晰等问题是导致土壤修复市场空间无法释放的重要原因。

    海通证券在研报中指出,环保行业的发展有赖于政策的支持和推动,在中国的环保发展史中,土壤污染问题实际上是和水污染、大气污染一并出现的,但由于一直得不到重视,土壤治理行业的起步和目前的成熟程度远落后于水、大气、固废治理行业。

    根据海通证券研报,1984年,《水污染防治法》正式发布,并于1996年和2008年进行了两次修订;1987年,《大气污染防治法》出台,于1995年、2000年和2015年进行了三次修订;1995年,国家颁布了《固废污染物环境防治法》,于2015年进行修订。但截至2015年,土壤污染防治法仍处于制定阶段。

    由于缺少具体的法规政策,各责任主体的权责边界亦不清晰,土壤修复的资金来源不足问题始终是制约土壤修复市场空间释放的关键因素。

    数据统计显示,2007-2015年,国内总投入达89.78亿元的316个土壤修复项目中,来源于政府财政资金、自筹资金、财政与自筹资金组合的金额分别约为63%、14%和21%。面对土壤修复巨大的投资规模,大部分依靠财政资金无异于杯水车薪。

    但需要指出的是,2016年以来,国家先后颁布了诸多政策文件,土壤修复行业整体环境正明显发生改变。

    2016年3月,环保部发布公告,“经中央有关部门批复同意,环保机构编制做部分调整,不再保留污染防治司和污染物排放总量控制司,设置水、大气、土壤三个环境管理司。”

    有分析人士认为,此前土壤防治职责由自然生态保护司兼任,独立成司后,土壤防治成为与水、大气污染防治同样地位的污染治理三大板块之一,行业受重视程度明显提高。

    2016年11月,《土壤污染防治法》草案征求意见稿发布,初步确定了土壤污染防治的基本管理制度,包括预防和保护、管控和修复、经济措施、监督检查、法制责任等;同时,意见稿还明确将设立“土壤污染防治基金”,用于详查、风险防控、修复项目等领域。

    市场普遍认为,“土壤污染防治基金”有望成为中国版的“超级基金”,对于解决资金来源问题意义重大。

    根据相关资料,20世纪后半叶,伴随国内经济的深刻变革,美国经济和工作重心经历了从城市到郊区、由北向南、由东向西的转移。然而,众多企业在搬迁后,留下了包括工业用地、汽车加油站、废弃库房在内的大量“棕色地块”,由于存在不同程度上的工业废物污染问题,对人体健康和生态环境形成了严重威胁。

    1978年,美国纽约州发生拉夫运河事件,引发公众对“棕地”危害的普遍关注。为解决危险物质泄漏造成污染的土壤修复及其费用负担问题,1980年,美国国会通过了《综合环境反应、赔偿和责任认定法案》(CERCLA),该法案因其中的环保超级基金而闻名,因此,通常又被称为《超级基金法案》。

    根据《超级基金法案》,超级基金初始金额为16亿美元,其中2.2亿美元资金来自于联邦财政拨款,剩余13.8亿美元资金则来自于对国内生产石油和化学品原料征收的专门税。1986年,美国国会通过了《超级基金修正及再授权法》,提高石油税并新增对50种化学衍生物及年收入200万美元以上企业征收的附加税。此后,超级基金整体规模上升至85亿美元。其中,联邦普通税贡献27.5亿美元,其他来源包括常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收入。

    数据统计显示,1981-1995年,超级基金约有67.5%的资金来自于专门税收,政府拨款占17.3%,基金利息和追索资金/罚金占比分别约为9%和6.1%。

    参照超级基金的发展路径可以发现,环保税是基金前期资金的主要来源。与之对应,2016年12月,《环境保护税法》经人大审议通过,法案明确“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”为纳税人,确定大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为应税污染物。

    数据显示,2003-2015年,全国累计征收的排污费约为2116亿元,缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计超过500万户。其中,2015年征收额为173亿元。而根据此前的媒体报道,开征后,预计每年环保税征收规模可达500亿元,较2015年增长189.01%。

    同时,《环保税法》还指出,除依照本法规定缴纳环境保护税外,上述主体还应对所造成的损害依法承担责任。2017年1月,环保部发布《污染地块土壤环境管理办法(试行)》,明确按照“谁污染,谁治理”原则,造成土壤污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任,土壤污染治理与修复实行终身责任制。

    此外,土壤修复专项预算的大幅增加对于解决修复资金问题同样重要。根据财政部发布的《关于2016年中央对地方税收返还和转移支付预算的说明》,2016年,国家将新增土壤污染防治专项预算项目,土壤修复专项资金预算数为90.89亿元。而此前的2014年和2015年,财政部均以重金属污染防治专项资金名义投入土壤治理专项资金,预算数均为37亿元/年。2016年,土壤修复专项资金同比增长145.6%。


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