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刘建国:我国固体废物环境管理形势及展望

    固体废物是一类特殊的污染物,同时具有污染源、污染汇和二次资源的多重属性,其环境管理是我国环境污染防治、循环经济建设和清洁生产推动的共同任务,也是我国新时期以改善环境质量为根本目的的环境保护工作的重要内容。

    《固体废物污染环境防治法》对我国固体废物的环境管理体系作出了明确规定,《循环经济促进法》《清洁生产促进法》也涉及较多的固体废物环境管理要求。国务院相继出台的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》分别从国家大气、水、土壤污染防治需求角度,对固体废物的环境管理工作作出了具体部署。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上对我国普遍推行垃圾分类制度发出了总攻动员令。最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对危险废物非法排放、倾倒和处置等违法犯罪行为形成了巨大威慑。国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》,明确将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期,对我国废弃电子电器产品、报废汽车等产品类废物的环境管理提供了重要的制度保障。我国固体废物环境管理已经步入良性发展的快车道。

    整体而言,我国固体废物环境管理已经取得了较大成绩。固体废物环境管理的法规制度标准体系基本建立,环境监管的智能化、信息化、实时化能力持续加强,重点固体废物如城市生活垃圾和危险废物的规范化管理和无害化处理水平不断提高,主要固体废物处理与利用的专业化、市场化模式基本成熟,为我国环境污染防治和环境质量改善做出了重大贡献。但是,我们必须清醒地看到,我国固体废物环境管理还存在较多薄弱环节,还需要进一步夯实基础,补齐短板,消除隐患,解决难题,切实服务于环境质量改善这一根本目标的实现。

    建立统一的固体废物产生量核算方法及基础信息数据库

    目前我国固体废物产生量数据获取有多种方式:一是过磅称重,行业主管部门汇总统计,如城市生活垃圾清运量;二是企业申报,环保部门汇总统计,如工业危险废物、工业固体废物产生量;三是专家根据生产、消费规模或人口估算,如电子废物、餐厨垃圾、农村生活垃圾、农业固体废物产生量;四是污染源普查,2007年我国进行了第一次全国污染源普查,2017年正式开始第二次全国污染源普查。

    不同统计方式得到的固体废物产生量数据差距较大。如第一次全国污染源普查得到的2007年工业固体废物产生量为38.52亿吨,而同年环境统计公报发布的工业固体废物产生量仅为17.6亿吨,相差一倍以上;2014年环境统计公报公布的工业危险废物产生量为3633.5万吨,而专家根据工业固体废物产生量中危险废物的合理比例估算的工业危险废物产生量超过9000万吨,相差更是超过两倍。城市生活垃圾清运量数据相对可靠,但由于广大村镇产生的生活垃圾并未包括在内,我国生活垃圾总体产生量依然缺乏准确数据。作为农业大国,我国农业固体废物产生量无疑是巨大的,每年都要成为热门话题的秸秆露天焚烧现象就是间接证明,但不同专家估算的数据之间差距动辄以十亿吨计。

    固体废物产生量的底数不清,处理去向统计数据的科学性和可靠性自然也会大打折扣,覆盖全国、包含各类固体废物的“减量化、资源化、无害化”的绩效评估就无从谈起,固体废物环境管理顶层设计就成了空中楼阁,固体废物处理与利用对环境质量改善作出的巨大贡献也难以客观呈现。因此,建立统一的固体废物产生量核算方法及包含产生量、特性和处理去向等内容的基础信息数据库,尤其是摸清固体废物产生量底数,是严格监管、精准治废的重要基础。

    完善固体废物环境管理法规制度标准体系

    《固体废物污染环境防治法》是我国固体废物环境管理最重要的依据,1995年颁布以来已经过4次修订,最近一次修订于2016年11月17日通过。但是,修订后的《固体废物污染环境防治法》除了对农膜回收、畜禽粪便处理、秸秆禁烧提出原则性要求外,对农业固体废物管理的部门归属依然未做规定,农业固体废物究竟由哪个部门管理、依据什么管理、如何管理依然是空白。《固体废物污染环境防治法》对农村生活垃圾,仅提出其污染防治的具体办法由地方性法规规定,使得大多数地方农村生活垃圾管理实际上处于无法可依、无人该管的境地。

    由于历史的原因,我国不同固体废物由不同部门主管,涉及固体废物管理的部门主要有环境保护部、国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部、工业和信息化部、商务部、农业部、卫生部、公安部、供销合作总社、海关总署等。即使是同一固体废物,若采用不同方法处理,或在不同处理与利用环节,主管部门也不一样。这种“九龙治水”的管理模式降低了固体废物治理效率,加大了环境监管的难度。

    包装废物是我国生活垃圾中增长速度最快的部分,在消耗大量资源的同时也加重了环境污染。从国际经验来看,解决包装废物污染环境问题最有效的办法是通过专门立法在源头限制过度包装,强制使用适度包装、绿色包装和再生包装,推行生产者责任延伸制度,建立规范的收集、处理与再生利用设施。但是我国尚无专门针对包装废物管理的法规,处理成本外部化致使过度包装愈演愈烈。废弃电子电器产品管理也在一定程度上存在类似问题。


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