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2017年中国生态环保行业PPP模式分析

    1、PPP解决基础设施及公共服务设施建设痛点

     PPP模式是政府部门和社会资本在基础设施或公共服务领域建立的长期合作关系,通常社会资本承担设计、建设、运营和维护的工作,通过“使用者付费”或“政府付费”获得投资回报;政府部门负责基础设施和公共服务价格和质量监督,保障公共利益最大化。其实质是政府通过给予私营公司长期特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营,有效促成社会资本与政府资本的合作,弥补传统BT和BOT模式的不足。

    以生态环保PPP项目为例,在PPP项目中环保建设企业与政府部门成为联合体,并且通过引进第三方社会资本实现建设资金多元化,项目资本金以外的缺口通过银行贷款解决。这些多方参与主体联合建立新的融资平台,即SPV公司。与传统模式不同,环保工程企业不再承担原有的融资重任,取而代之SPV公司成为新的举债主体,环保工程企业不仅现金流得到改善,且工程款结算得到保障,从而解决了资金密集、回款困难、周期长、经营性现金流差等行业痛点。

 

PPP模式结构关系图

数据来源:公开资料整理

 

    2、国家从政策层面大力推广PPP模式

    2013年以来,国务院及相关部委陆续出台了一系列政策文件,大力推广PPP模式,地方政府也积极推介PPP项目。2013年11月,十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,随后财政部全面部署PPP模式的推广工作。

    2014年5月,财政部成立政府和社会资本合作工作领导小组。

    2015年5月,财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》明确提出在在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化13大领域推广PPP模式。其中,能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域实施特许经营。

    2015年6月,六部委联合制定的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》正式实施,进一步保障PPP项目的顺利实施。

    2017年6月19日,财政部、人民银行、证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》,规定了PPP资产证券化的若干准则,进一步规范PPP项目资产证券化业务,提升社会资本参与PPP项目的意愿。通知明确了发起人可为项目公司、项目公司股东、为项目公司提供融资支持的各类债权人,以及为项目公司提供建设支持的承包商等企业;基础资产不仅包括合同债权和收益权,也包括项目公司股权;证券化阶段从项目运营阶段扩展到项目建设期,放宽运营满2年的规定。通过成立SPV和必要的增信措施,在基础资产与发起人(原始权益人)资产之间做好风险隔离,使资产证券实现出表成为可能。

    2017年7月21日,由国务院、发改委和财政部联合起草的“PPP条例”正式对外发布,PPP立法取得实质性推进,为PPP项目顺利开展提供了政策、资金方面的可持续保障,约束了政府行为,提高了民营资本参与积极性。此外,为做好信息公开工作,财政部建立了全国政府和社会资本合作综合信息平台及项目库,使PPP项目在阳光下运行,有效地推动更多的项目“真做PPP”和“做真PPP”。

    在PPP资产证券化和PPP立法的双重推动下,PPP模式在基础设施和公共服务领域快速推进,取得了显著成效。PPP在一定程度上起到了转变政府职能、激发市场活力、提升公共服务的质量和效率的作用,我们认为在未来很长一段时间内,PPP模式将在我国基础设施和公共服务供给上占据主导。

    3、生态建设PPP项目投资额大、落地率高,前景广阔

    随着政府大力推行生态文明建设,生态文明顶层设计逐步完善,生态环保法制建设不断健全。2015年4月,中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系。2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》出台,提出健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等制度。近两年连续出台的《新环境保护法》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》将生态文明建设不断由概念向具体操作领域深入落实。

 

生态文明建设中央政策梳理

数据来源:公开资料整理

 

    在国家高度重视生态文明建设的政策引导之下,生态建设和环境保护相关投资力度不断加大,与此同时,PPP作为政府稳增长、去杠杆的先进融资管理机制,近年来在公共基础设施建设领域广泛推行,是生态建设项目主要的推进形式。

    根据全国PPP项目库统计数据,截至2017年7月末,全国入库项目投资额高达16.54万亿元,同比大幅增长37.49%,共计13599个;项目落地率34.40%,比上月提升0.2个百分点。

 

全国PPP入库项目投资额及数量

数据来源:公开资料整理

 

全国PPP入库项目落地率

数据来源:公开资料整理

 

    同时生态建设类PPP项目一直呈快速落地态势,此类PPP项目主要涵盖市政工程中的污水处理、垃圾处理及生态建设和环境保护行业,统计数据显示:截至今年上半年,位居全国PPP入库项目落地项目数前三位的行业分别是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,合计占落地项目总数的64.3%;市政工程项目落地数879个,落地投资额13142亿元,落地项目数及投资额位列各行业第一,落地率为39.10%,高于整体落地率4.9个百分点;市政工程的二级行业中,落地项目数前三位是污水处理、市政道路和垃圾处理,分别为217个、200个和69个,合计占市政工程落地项目数的55.3%;生态建设和环境保护类项目落地数151个,投资额1764亿元,居各行业落地项目数前三,落地率为36.12%,高于整体落地率1.92个百分点;生态建设和环境保护的二级行业中,综合治理类项目落地119个、投资额1458亿元,分别占生态建设和环境保护类落地项目总数和投资额的78.8%和82.7%。

    从全国PPP项目库总量构成来看,到2017年7月底,市政工程类项目4754个,投资额4.45万亿元,占入库项目总投资的26.87%,位各列行业第二;生态建设和环境保护类项目836个,投资额8413亿元,占入库项目总投资的5.09%,位列各行业前五。二者合计已超过5万亿规模,为未来生态环保PPP项目的持续落地提供了强有力的项目储备。

 

全国PPP入库项目各行业投资构成

数据来源:公开资料,智研咨询整理

 

    2017年7月1日财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》提出在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP模式应用,对污水和垃圾收集、转运、处理、处臵各环节进行系统整合,实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利,有效实施绩效考核和按效付费,通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。

    排名靠前的项目规模和落地率以及相关倾向性政策的提出显示了本届政府对推动生态文明建设的决心和大力支持。我们认为生态文明建设推进叠加PPP落地加速,生态建设和环境保护以及市政工程下属污水处理和垃圾处理将有巨大市场空间。


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