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公私合營模式(PPP模式)作為一種解決地方政府城市化建設資金需求的創新手段，在中央各部委的力推下，迅速達到前所未有的熱度。在這其中，環保類型的PPP專案也在全國多地逐步展開。據瞭解，目前很多企業已在新能源、固廢處理、環保水務等領域積極進行PPP探索實踐，包括江陰污水處理、寧波垃圾發電、常州新北垃圾發電等專案等。針對這些專案，不少業內人士也對目前PPP模式在環境保護方面的應用模式進行了總結。本期我們將邀請專家對此一探究竟。
PPP(Public-Private Partnership)即政府和社會資本合作模式，PPP模式在環境保護中的運用分為3個層次：第一，環保專案層次，如大型污水處理廠、垃圾焚燒發電廠的PPP模式;第二，環保產業層次，即在某一環保產業建立PPP環保產業基金，如PPP土壤修復基金;第三，區域或者流域環境保護層次，如PPP模式生態城建設基金、PPP模式流域水環境保護基金等。PPP區域環保基金最大的特色是可解決中低利潤環保專案的融資困境，有助於實現政府資本、社會資本和環保企業三方的共贏。
單一環保專案的PPP模式——覆蓋面最廣
單一環保專案PPP模式的產生，是伴隨著基礎設施民營化的建設而發展的。環保基礎設施多屬於大型投資類專案，如一個污水處理廠的投資經常高達十幾億元，所以，需要採用專案融資方式，組建專案公司，專項管理專案投資資金並組織建設和運營，而投資回報也是基於專案本身產生的收益，與母公司沒有關係。比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資並獲得利潤。
目前，污水處理廠、垃圾焚燒發電廠採用的基本是PPP模式專案融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮環境基礎設施建設，城市生活污水處理廠數量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。同時，由於實施了PPP模式，培育了一批專業化的環境服務公司，促進了環境技術創新，提升了環境基礎設施的建設和管理水準。
但也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環境服務價格缺乏調整機制。比如，有些地方污水處理服務價格，並未因國家提高污水排放標準而相應提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設施的升級改造和更新維護，而是一味地要求運營企業自行承擔由此而增加的運營成本，致使其財務不可持續。
PPP模式環保產業基金——財政資金的占比不高
PPP模式環保產業基金，是指財政資金參與市場的環境保護產業基金，扶持和引導其投向環境保護的企業和產業。環保產業投資基金屬於產業投資基金的範疇。國外並沒有專門關於環保產業投資基金的概念，比較通用的說法是“Green Venture Capital”或“Environmental-related VC”即綠色風險投資。
結合產業投資基金的概念界定可知，PPP環保產業基金是向環保企業或專案提供投融資的一種新興工具。通過發行基金份額或收益憑證,將投資者資金集中起來，為環保產品、技術研發及環保企業發展提供資金和管理支持，並在適當時機抽回資本，以獲得資本增值。
在該基金的構成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府並不作為主要合夥人GP(General Partner)進入基金的管理機構，而只是作為有限合夥人LP(Limited Partner)。其原因在於，這種基金只能投資於未上市的企業，而且還是概念期的企業，這就極大地增加了投資風險。財政資金在其中主要發揮引導作用，扶持更多的風投資金投向環境保護相關產業。目前，我國已經試點的PPP模式環保產業基金是土壤修復產業基金。
PPP模式區域或流域環保基金——仍處於試點階段
PPP模式區域環保基金是PPP的創新模式，與一般PPP專案不同，PPP模式區域環保基金對應的不是單一專案，而是一個專案包，專案包內分為高、中、低利潤專案群，包含的專案來自多個產業，這些產業鏈可以互相銜接互相呼應，將中低利潤專案與高利潤專案捆綁在一起，從而使中低利潤的環保專案可以通過產業鏈互相呼應的設計來降低風險，提高專案包整體收益。
另外，PPP模式區域環保基金具有貫穿PPP模式的以專案為基礎、以合同為核心、以特許經營權的讓渡為手段，集專案融資、建設與運營為一體的特徵。該基金的專案包是已經在合同中規定了的，通過特許經營權讓渡和合同管理，為該專案包專門組建的專案公司不能只挑揀高利潤專案，必須接受環境目標，以及為達到該環境目標所必須實施的所有專案，含中低利潤專案和無利潤專案。這種基金實際上是把整個區域或者流域的環境保護作為一個大專案，裏面分佈的各種產業鏈作為子項目，各個產業鏈互相呼應，使原來並不盈利的環保專案，通過財政的加入，複合產業鏈的設計，使整個專案包的總收益達到可以吸引社會資本的水準。
PPP模式的區域或流域環境保護基金，在國外已經運用，但在我國還在試點階段，主要運用於生態城建設或者流域保護。PPP模式區域或者流域環保基金促使地方政府在流域水環境保護等領域中改變思路，積極引入市場化機制，增強自身造血功能。它具有以下特點：
第一，PPP模式區域環保基金通過扶持有利於區域或者流域環境保護的產業群來達到流域污染源頭控制的目的，可以在PPP合同期完成後實現區域或者流域環境保護的自我實現和完全的市場化運作。這種PPP模式區域環保基金的設計實際就是該流域水環境保護產業規劃過程，財政資金通過參與基金對這些有利於水環境保護的產業進行扶持，當這些產業經過20~30年的財政合作和扶持後，可以脫離財政資金的扶持能夠真正在市場中獨立運作時，流域水環境保護的自我造血機制就完成了。
第二，PPP模式區域環境保護基金具有風險控制和資源整合的優勢。這種模式最大限度地發揮了PPP專案運作複雜系統工程的特點，通過在基金平臺上構建技術創新網路、商業模式創新網路、各種融資工具和手段的配合網路，來降低風險控制成本和提高整個專案包的收益率。
第三，PPP區域環境保護基金可以解決中低利潤環保專案的融資困境。目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，我國國家財政增速放緩。在環境領域，中低利潤專案對財政資金支持的嚴重需求和目前國家由於宏觀調控政策的轉型而出現的暫時性財政困難之間將會產生資金需求與供給之間的嚴重矛盾，尤其對地方政府而言。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場的歸市場的清理歸類中，中低利潤的環保專案面臨著極大的挑戰，融資難度進一步加大，但這些環保專案往往又是環境保護極為需要的。PPP區域環保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環保專案的融資困境，而且這種創新的PPP環保基金可以實現政府資本、社會資本和環保企業三方的利益共贏。
隨著第三方治理和環境合同績效管理的推行，這種區域PPP專案在環境領域所占的比重越來越多。財政部與環保部在2015年4月9日聯合印發《關於推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》。《意見》基於環境保護新形勢新任務，結合水污染防治行動計畫現實需求，在PPP適用範圍上進行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩衝帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、工業園區污染集中治理等。這些內容很多都是需要一個區域集中打包通過環境合同績效管理來運作的區域PPP專案。
資訊來源:中國經濟導報
