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王毅：现任中国科学院科技战略咨询研究院副院长，博士，研究员，博士研究生导师，主要从事生态文明制度、资源环境政策、绿色转型战略与气候变化政策、流域综合管理等领域研究。
摘要：2019年6月，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》（以下简称草案）经国务院审议通过，并初次提请全国人大常委会审议。草案修订力度之大，值得充分肯定。同时，草案还存在不少提升空间，需要进一步深入研究。本文以习近平生态文明思想为引领，按照中央全面依法治国委员会第二次会议提出的加强立法统筹、立改废释并举要求，剖析了当前我国固体废物环境管理及其立法修法中面临的挑战，以及存在的突出问题；并从明确固废污染防治立法原则、强化政府统筹管理、明确各部门职责、强化区域统筹、完善跨区域转移监管机制、统筹国内外相关法律法规及政策文件等方面提出了完善草案的建议，以期为我国固废管理决策和草案修改提供参考。引言
作为我国污染防治领域的重要立法之一，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称固废法）自1995年制定以来，先后经历了2004年、2013年、2015年和2016年4次修订（改），在防治固体废物污染环境、推动生态文明建设、促进经济社会可持续发展方面发挥了极为关键的作用。当前，我国固体废物产生量大、积存量多，固体废物底数不清、处置能力不匹配，固体废物非法转移、倾倒屡禁不止，生活垃圾分类管理成效不显著，绿色生活方式和消费模式尚未形成，固体废物污染风险隐患加剧。基于我国当前固体废物污染防治面临的诸多新任务、新问题和新挑战，亟待对固废法进行再次修订。
2017年9月，修改固废法被十三届全国人大常委会立法规划列为第一类项目。经过较长时间的准备，2019年6月，国务院常务会议审议通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》，并提请十三届全国人大常委会第十一次会议进行了初次审议。本文结合我国固废管理实践，按照中央全面依法治国委员会第二次会议提出的提高立法质量、加强立法统筹、立改废释并举要求，剖析固废法修改面临的挑战和突出问题，围绕草案修改需要统筹的几个重点问题，提出完善固废管理的立法建议，以期为新形势下我国固废管理决策和草案修改工作提供参考。
固废法修改面临的挑战和突出问题
01固废管理“三化”原则的法律表达不完善
减量化、资源化和无害化被统称为“三化”原则，是固废管理的核心原则，草案中对其的规范主要是第3条第1款。法律原则作为法律基本精神和根本价值的体现，是一部立法的神经中枢，而当前草案中“三化”原则的法律表达并不十分完善。首先，本次固废法修订坚持以无害化原则为主线，这一定位是合理的。但对于“无害化”的内涵的规定，仍不够准确。当前草案中仅规定“无害化处置固体废物”，更多地强调无害于生态环境和固体废物处置环节的无害化，这是不够的，无害化的要求应贯穿固废产生、收集、贮存、运输、资源化利用和最终处置等各个环节。其次，在“资源化”方面，固废法中的“资源化”应当指向在保证无害化的前提之下将固体废物直接作为原料进行利用或者对固体废物进行再生利用，当前草案中对此规定不够明确。同时，对达到无害化要求的资源化利用处理等的相关标准，也缺乏明确规定。
此外，对“三化”原则的把握存在偏差很可能影响到具体制度的逻辑展开。具体表现为，当前草案中对无害化与减量化、资源化之间的统筹不足，特别是涉及资源化的原则性规定有待加强。例如，草案第47条只规定对餐厨垃圾进行无害化处置，而现实中首先应对其进行资源化利用，与此同时保障无害化处置。又如，草案第5章生活垃圾污染防治部分，对单位和个人需从源头减少垃圾产生、生活垃圾分类后可回收物的资源化利用，以及垃圾分类与垃圾处理的统筹等问题的规定欠缺。
02固废管理缺乏部门统筹制度安排，公众责任亟待强化
我国当前固体废物管理体制涉及生态环境、发展改革、住房城乡建设、工信、商务、供销社、农业农村、海关、公安等十多个职能部门，且不同种类的固体废物由不同部门主管，而同一种固废在不同处理处置环节，其主管部门往往也有不同。这种“九龙治水”的管理模式，增加了固废污染防治工作的复杂性和监管难度。当前草案第10条中确立了我国固废污染防治实行统管与分管相结合的体制架构，生态环境主管部门是统管部门，其他各部门在其职责范围内分管相关工作。但具体责任分工存在模糊地带，缺乏部门间的统筹协调和相互配合，容易产生推诿或监管缺位、失位或错位现象，致使治理效率大大降低。
另一方面，我国固废管理以政府推动为主，公众参与不足，且缺乏强制措施等激励产生固废的单位和个人负起源头减量、分类回收等责任。当前草案中相关方面的规定主要采取鼓励、引导性的规定，缺乏具有较强法律约束力的制度安排和管理机制。例如，对于包装物等的规定，草案第6条第1款提出“国家倡导绿色发展方式和生活方式”，第59条第2款提出，“国家鼓励和引导减少使用塑料等一次性塑料制品”，第57条第4款提出“国家鼓励和引导消费者使用绿色包装和减量包装”。我们认为，当前草案中仅用鼓励和倡导的表述，法律效力比较有限，需要考虑如何进一步明确具体措施。
03固废管理缺乏区域统筹，跨区域转移监管的法律机制不健全
由于固废环境管理需贯穿其从产生、收集、运输、贮存到处理、综合利用再到最终处置的全过程，其污染形式可能跨越水体、大气和土壤等多种介质，且往往跨越多个行政区域，涉及生产者、运输者、处置者等多个主体，增加了管理的复杂性和难度。对此，草案第40条第2款、第23条和第70条等分别就生活垃圾处理设施建设的区域统筹，一般固体废物和危险废物的跨区域转移监管问题作出了规定，进一步完善了相关制度措施。但是，当前固废处理和跨区域转移监管实践中仍暴露了一系列问题，亟待在立法上予以完善。
具体而言：一是目前我国固废处理处置能力整体不足，且特定种类固废处理处置能力存在结构性缺口。不少省、区、市行政区域内固废产生种类和总量与其自身的资源化利用和无害化处理能力不符，比如，一些一线城市受土地紧缺、产业发展定位及“邻避效应”等因素制约，短时间内无法新建配套的处理处置项目，而一些二、三线城市已建成的处理处置项目又出现废弃物供应量不足、企业“吃不饱”的现象。不仅是生活垃圾处理设施，其他一般工业固体废物、危险废物等固废处理设施建设都亟待建立区域统筹和共建共享机制。二是不同地区经济发展水平、环境保护要求的差异造成固废处理成本存在巨大差异，致使跨区域转运处理处置固废的现象普遍存在。然而，由于当前固体废物跨省协同监管的法律机制尚未建立，固体废物跨省转移的事中监管存在显著缺失、审批制度不完善，危险废物转移联单管理运行不力等因素，极易出现监管漏洞，导致固废跨区域非法转运倾倒处置屡禁不止。
04关键法律概念界定不清，相关法律法规及政策文件间缺乏有效衔接
一是相关概念定义不清晰，相应鉴别标准体系不完善。例如，草案第106条第1款对于固体废物的定义，未区分可直接资源化利用的物品或物质，将可直接资源化利用的物品或物质列为固体废物，可能造成其回收利用过程、监管程序复杂，一方面会影响从业者的积极性和产业正常经营业态，另一方面会提高执法难度，带来不必要的执法成本上升，造成执法资源浪费。同时，草案中缺乏对可回收物、再生产品、处理、无害化等概念的明确定义，容易给循环经济、资源综合利用等领域相关政策执行及产业发展带来困扰。
二是仍需进一步处理好固废管理改革与其相关立法间的关系。以固废进口管理为例，当前草案第25条规定“国家逐步基本实现固体废物零进口”，该句表述的是一个政策目标，而非法律常规用语。国务院提出“全面禁止洋垃圾进口”的政策，是在政治层面的表述，转化为法律层面，应解读为中央强化对固体废物进口的监管。从政治上来讲，中国可以做出全面禁止固体废物进口的制度改革和战略部署；与此同时，从法律上来讲，中国也要严守自由贸易准则，开展国际贸易应是各个国家无歧视的、一视同仁的。因此，将该政策固化为法律时也要谨慎充分考虑其合规性。
完善固体废物管理立法修法建议
固体废物的环境管理涉及资源回收、循环利用和最终处置等全过程，因此，应在生态文明建设框架下统筹考虑固废法、循环经济促进法、清洁生产促进法、资源综合利用法（已列入立法规划）和危险化学品安全法等法律及相关法规、标准的修改及制定。具体而言，固废法可以防治固体废物污染环境为目标，但应该在统筹的立法框架和原则下，与相关法规做好衔接，统筹推进固体废物的减量化、资源化和无害化。与此同时，根据固体废物管理具有复杂性和系统性的特点，需要加强政府的统筹、部门间合作与区域协调，进一步完善相关概念定义和标准体系，明确政府、企业和公众等相关主体的责任义务。
01明确固体废物污染防治立法原则
1 以全过程无害化为核心目标
考虑到不同法律的定位，固废法修订突出无害化主线并以全过程无害化为核心目标具有合理性。无害化的内涵包括无害于生态环境和无害于人体健康，同时无害化的要求应贯穿固废产生、收集、贮存、运输、资源化利用和最终处置等各个环节。当前草案更多地强调固体废物处置环节的无害化，建议将草案总则第3条第1款修改为：“国家对固体废物污染环境的防治，实行优先减少固体废物的产生量和危害性、在保证无害于生态环境和公众健康的前提下充分合理利用和处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展”。
2 明确减量化的优先地位
循环经济促进法的“3R”原则和固废法的“减量化、资源化、无害化”原则中都包含减量化，二者在本质上一致，但在实现方式上各有侧重。在固体废物污染防治方面，减量化更多指向的是在生产、流通和消费等过程中减少固体废物的产生量和危害性。因此，建议在固废法“总则”中进一步明确减量化的内涵并强化减量化优先。
3 为资源化预留充足的立法空间
固废法中的“资源化”应当是在保证无害化前提下将固体废物直接作为原料进行利用或者对固体废物进行再生利用，其内容涵盖“3R”原则中的再利用和再循环，可不对固体废物如何开展资源化作过多具体规定。但是，为做好立法衔接，固废法修改在强化无害化要求前提下，应在适当的环节为资源化留出接口，对相关固废开展资源化利用做出必要的原则性规定，并进一步明确满足无害化要求的资源化利用的标准等，以便未来在修改循环经济促进法等法律时，根据统筹的立法框架，围绕固废资源化利用的具体制度展开。
02强化政府统筹管理，明确界定各主体责任
1 强化政府总体统筹，合理配置部门职责
为了解决固体废物管理中统筹能力不足、部门间缺乏协调的问题，现阶段较为可行的做法是通过法律条文进一步强化政府对固废的统管职责，加强部门间统筹协调：即建立以政府为主要领导的固废污染防治整体统筹协调机制，由各级人民政府统一管理和协调固废污染防治与资源化利用等工作，强化顶层设计，制定综合、可操作、路线清晰的固废管理整体实施方案，并合理分配和协调各分管部门的职责和工作。为此，建议在草案总则第10条第2款开头增加“县级以上人民政府应当统筹协调固体废物污染防治工作”的规定；同时，建议在草案第五章第38条第2款中增加“县级以上地方人民政府应当建立生活垃圾分类工作综合协调机制，统筹协调环境卫生、商务、住房城乡建设、农业农村等主管部门的职责和工作”的规定。另一方面，为进一步完善当前“统分结合”的管理体制，需合理配置和明确各“分管部门”的职责。针对当前草案中存在的一些法律表述及职责配置不当等问题，一是建议将总则第10条第2款对“国务院工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、商务、卫生健康、海关”等“分管部门”采取列举方式修改为概括性的“有关部门”，以避免挂一漏万而忽视未列举部门的职责；二是在充分征求各部门意见的基础上，应进一步理顺和对接好各分管部门的责任，避免重大遗漏，并建议由具体法律条文对各部门的职责进一步作出明确规定。例如，建议在草案第五章中明确生活垃圾中可再生资源的回收利用工作的责任部门。
2 强化企业和公众的主体责任
建议草案增加相关规定，综合运用经济、行政、信息等手段，进一步强化企业和公众的责任，完善生产责任延伸制、信用机制、公众参与等相关制度，促进形成政府—企业—公众齐抓共治的固废污染防治体系。也可考虑建立产品和包装物的生产者责任延伸制度，以鼓励生产者开展生态设计、采用绿色包装等，促进源头减量和资源回收利用。对饮料瓶等一次性不可降解塑料标准包装物实行押金制，并在有条件的地区优先开展试点，通过押金支付和返还，促使公众广泛参与，提高公众环保意识。同时，应进一步完善快递、外卖行业包装标准和要求，规范各类包装物设计、生产、流通、使用及处理；制定出台相关行业的规范，督促企业推行适度包装，减少过度包装，实施包装环境友好和绿色无害。为此，建议将草案第57条第1款修改为：“国务院标准化主管部门根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定产品和包装物的设计、制造标准，规范各类包装物的设计、生产、流通、使用及处理。”此外，建议将草案第16条第1款规定的“生态环境主管部门应当建立产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的企业事业单位和其他生产经营者信用记录制度”中的“信用记录制度”修改为“信用管理制度”。同时，增加一款作为第2款，即“生态环境主管部门应当联合相关部门开展信用评价，对存在严重违法行为的失信企业事业单位和其他生产经营者实施惩戒、限制等约束性措施，对信用良好的企业事业单位和其他生产经营者予以推介。”以使信用管理（而不是仅仅信用记录）的激励性功能和惩罚性功能都得到释放。
03强化区域统筹管理，完善跨区域转移监管的法律机制
1 统筹区域固废处理处置设施建设，建立区域联防联控机制，鼓励循环再生利用
面对我国城乡、地区之间经济社会发展不平衡的现实，现阶段固废管理并不存在终极解决方案，需持续动态改进。为有效化解固废处理能力的区域供需失衡和结构性短板问题，建议统筹考虑区域固体废物处理处置设施建设，建立跨区域固废污染联防联控机制。具体而言，一方面，鼓励各省、自治区、直辖市在强化各自辖区内固废自我消纳和处置能力的基础上，通过合作组织开展区域性、专题性监测与调查等行动，制定落实区域规划等方式统筹区域间固废处理处置设施建设，加强区域设施共建共享，促进区域固废污染防治和综合处理能力的提升。另一方面，为保障公平竞争和合作共赢，应确立相应的制度安排和政策措施。例如，可考虑通过建立合理的固废处理定价机制，或运用排污权交易、生态补偿等经济手段，探索固废跨界转移的配套制度措施；通过矿山固废无害化、安全化回填的规定，降低矿山采空、固废堆存及生态环境损害所带来的区域性风险。为此，建议草案第4条中增加一款，“国家鼓励有条件的省、自治区、直辖市开展区域合作，建立跨行政区域的固体废物污染联防联控机制，统筹区域固体废物回收利用、集中处置等设施建设，综合运用财政、价格等机制等，促进跨行政区域固体废物处理处置设施的共建共享。”
2 完善固废跨区域转移监管的法律机制
为有效遏制固废跨区域非法转移、倾倒等环境污染事件，应进一步完善跨区域转移监管的法律机制。一方面，为优化固体废物跨省转移制度，建议建立统一的固废跨区域转移电子联单制度，进一步拓展跨省转移智慧监管的范围，统筹推进各类固体废物跨省转移的网上审批。可以考虑在危险废物转移联单管理的基础上，增加非危险废物（一般工业固体废物、建筑垃圾、生活垃圾等）跨界转移的类型化联单管理制度。为此，可在草案第23条增加一款作为第1款，规定“国家建立固体废物电子转移联单制度，对工业固体废物、危险废物、建筑垃圾、生活垃圾等固体废物转移实施信息化、类型化管理”。另一方面，应进一步完善固废转移监管的部门协作机制。固体废物移出地和接受地有关部门应当建立不同层次的合作机制，强化共同监管，严防固废异地处理成为变相的污染转移。在发现固体废物非法跨省转移案件时，应当采取首问负责制，以最先发现的生态环境等部门为主进行查处，其他关联地区的有关部门则应当在证据固定、违法行为人控制等方面负有行政协助义务。为此，可在草案第23条增加一款作为第5款，规定“最先发现固体废物非法转移案件所在地的生态环境主管部门应当对案件进行调查处理，并将有关情况及时通报固体废物移出地、接受地的生态环境主管部门。固体废物转移途经地的生态环境、交通运输等主管部门应当对案件调查处理提供积极协助”。
04统筹国内外相关法律法规及政策文件
1 进一步明确相关概念的定义，完善鉴别标准体系
在固废管理相关法规、政策文件中进一步明确固体废物、洋垃圾、再生资源、综合利用、处理、处置等基本概念的确切含义。具体地，建议固废法中增加“可回收物”“再生产品”的定义，避免公众和企业对相关法规政策的执行产生误解，并为循环经济促进法等相关法律法规的修改留出接口。同时，“处理”一词在法条中出现多次，易与“处置”“利用”等词混淆，建议借鉴《固体废物鉴别标准通则（GB34330—2017）》中对“处理”的定义予以明确。此外，草案中有害垃圾的定义表意不明，建议借鉴《城市生活垃圾分类及其评价标准》（CJJ/T102—2004）中的定义进行修改。
对固体废物、再生资源、再生产品等的鉴别制度做出规定，加快制定相关鉴别标准体系，明确满足无害化要求的固废处理、利用及再生产品等的技术标准，提升固废污染环境防治科学监管能力。
2 妥善处理与相关国内法、国际法之间的关系
我国固废管理立法不仅要契合国内的政策改革，同时也应符合相关国际条约的规定。以固废进口管理为例，国务院提出“全面禁止洋垃圾进口”的政策，同时由于固废进口还涉及国际贸易，应兼顾国际贸易法规和国内法规衔接的合规问题。涉及草案第25条，应合理运用WTO环保例外条款如《关税与贸易总协定》（GATT）中第20条的规定，建议将其修改成授权性规定：“为保护生态环境和人体健康，国家可以采取必要措施禁止固体废物进口，具体由国务院生态环境主管部门会同国务院商务、发展改革、海关等主管部门组织逐步实施。”这样既符合合规要求，也不妨碍“固废零进口”政策目标的实现。同时，建议将草案第108条“国际条约”改为“国际环境条约”，将范围更具体化，以避免有关国家以WTO框架下相关多边协定与固废污染防治有关为由，对我国相关政策产生质疑并造成不利影响。
资助项目
国家自然科学基金资助项目（71904184）；中国科学院科技战略咨询研究院院长青年基金项目（Y9X1801Q01）；国家高端智库咨询项目（Y901121G01）。
文献来源：王毅，孟小燕，程多威.关于固体废物污染环境防治法修改的研究思考[J].中国环境管理,2019,11(6):90-94.
DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2019.06.090
作者：王毅1,2，孟小燕1，程多威1
单位：1.中国科学院科技战略咨询研究院
2.中国科学院大学公共政策与管理学院
责任作者：孟小燕，博士，助理研究员，主要从事资源环境经济与政策、循环经济、生态文明等领域研究。
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